La Nueva Agenda Urbana es buena para el “qué” pero no para el “cómo”, advierten los críticos

La estrategia de Hábitat III “no se explaya lo suficiente sobre el financiamiento”, señaló un observador en un evento realizado en la víspera de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Imagen de una calle de Kigali en el mes de julio. Ruanda adoptó una política urbana nacional el año pasado con miras a fomentar el crecimiento en seis ciudades fuera de la capital. (Rick Bajornas/UN Photo)

NACIONES UNIDAS — En octubre de este año, 193 países se dispondrán a firmar una nueva estrategia de urbanización para los próximos 20 años que ha sido negociada en el marco de las Naciones Unidas. Cuando lo hagan, se enfrentarán al siguiente gran interrogante: ¿cómo pagarla?

Después de cuatro meses de negociaciones, la nueva estrategia —denominada “Nueva Agenda Urbanaserá sometida a aprobación en la conferencia Hábitat III, que se celebrará en Quito, Ecuador, a mediados de octubre. El documento plantea una visión ambiciosa de las ciudades compactas, del desarrollo orientado al transporte, y del crecimiento policéntrico que apunta a reequilibrar el rápido crecimiento urbano del mundo evitando los inconvenientes de las megaciudades superpobladas y mal planificadas.

Pero el ánimo festivo con el que se recibió la última ronda de negociaciones, en la que se logró redactar un documento consensuado este mes, ya se ha topado con una realidad más cruda. Según los expertos que se reunieron aquí en la víspera del nuevo período de sesiones de la Asamblea General de la ONU, el documento parece estar lejos de ser suficiente para transformar esa visión en una realidad.

“La Nueva Agenda Urbana es más bien una nueva recomendación urbana, y es tal vez por eso que no alcanza”, dijo David Jackson, del Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización, una agencia de inversiones para los 48 países menos desarrollados del mundo. “No puede concretarse si no contempla nuevos mecanismos de financiamiento para las ciudades secundarias. A menos que éstas se transformen en lugares agradables en los que las personas con ambiciones quieran quedarse y tener una buena vida, la migración continuará”.

[Véase: The New Urban Agenda must recognize the importance of intermediary cities].

Michael Cohen, quien dirige el programa urbano de la universidad The New School de Nueva York y trabajó anteriormente en temas urbanos en el Banco Mundial, considera que el financiamiento municipal puede ser el elemento clave. “Estamos ingresando a un nuevo mundo en materia de finanzas. La cuestión financiera debe tener una importancia mucho mayor”, señaló. “No creo que la Nueva Agenda Urbana nos ayude mucho. Se concentra mayormente en el ‘qué’, pero no nos dice mucho acerca del ‘cómo’”.

La combinación ideal

Parte del problema es que la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo de las Naciones Unidas celebrada el año pasado en Addis Ababa,que supuestamente debía establecer una nueva arquitectura financiera para que el mundo pudiera hacer frente a los desafíos derivados del desarrollo, fue considerada por muchos como un fracaso. Más aún, el principal mensaje de esa conferencia fue el descubrimiento de la importancia del “financiamiento mixto”, también conocido con el nombre de “asociaciones público-privadas”.

La Nueva Agenda Urbana es más bien una nueva recomendación urbana, y es tal vez por eso que no alcanza.

David Jackson
Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización

[Véase: The urban community can save Financing for Development]

Según Jackson, ese énfasis sobre el financiamiento mixto ha tenido consecuencias no buscadas. Por ejemplo, en Beira, la segunda ciudad más poblada de Mozambique, la manía por establecer asociaciones público-privadas se extendió a cada espacio público disponible, al punto de que hasta las rotondas están ocupadas por edificios de oficinas.

“Tienen un alcalde dinámico que está muy contento con la forma en que la ciudad se está atestando de inmuebles”, afirmó Jackson. “¿Será ésa una ciudad habitable? El tipo de financiamiento determinará, en parte, el tipo de ciudad”.

Este problema no se limita al nivel de administración local. Jackson comentó que un representante de un país africano le había dicho recientemente que la tendencia a utilizar financiamiento mixto había llevado a reducir las transferencias fiscales del gobierno central a los gobiernos locales con la convicción de que el sector privado compensaría la diferencia.

“A menudo, se considera que el financiamiento mixto es la solución, pero depende de cuál es la combinación”, aclaró Jackson. “Es como decir que un batido es la solución, pero ¿con qué preparamos el batido?”.

[Véase: New solutions to close the gap on municipal finance].

La receta de Jackson para hacer el batido de financiamiento ideal contiene tres “ingredientes”. Primero, debería incorporar financiamiento concesional, o préstamos a tasas de interés más bajas que las del mercado, y planes de devolución escalonada para atender las realidades económicas de los países en desarrollo”.

Segundo, para el batido se deberá recurrir al sector privado interno: por ejemplo, los fondos de pensión, que acumulan una enorme cantidad de activos que podrían invertirse en la infraestructura urbana. Por último, al batido no le puede faltar el componente público de las alianzas público-privadas, y debe agregársele financiamiento del sector público interno.

“Sin esta combinación, no será posible conseguir los flujos de financiamiento regulares a largo plazo que los gobiernos locales necesitan”, afirmó Jackson.

Cuando no se dispone de esa mezcla de financiamiento, los impactos se hacen sentir en todo el espectro político y económico.

“Desde Detroit hasta Lahore, la mayoría de las ciudades del mundo tienen problemas de financiamiento”, dijo Mario Pezzini, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), leyendo un informe reciente del Banco Mundial. “Lamentablemente, las quiebras, los déficits presupuestarios, la falta de mantenimiento de la infraestructura, la disminución en la calidad de los servicios y el aumento de la pobreza urbana son noticias demasiado comunes”.

[Véase: Un gran desafío: Hábitat III deberá promover la salud fiscal municipal]

Incluso las ciudades de Nueva York y Washington, que son el eje del poder político y económico de los Estados Unidos, debieron hacer frente a esos obstáculos apenas unas décadas atrás, agregó.

A favor de la urbanización

Las respuestas a algunas de estas complicadas cuestiones podrían llegar ya el próximo mes, cuando los representantes de los gobiernos nacionales se reúnan en Quito para participar en la conferencia Hábitat III.

En el borrador de la Nueva Agenda Urbana, los gobiernos se comprometen a apoyar “marcos e instrumentos normativos financieros efectivos, innovadores y sostenibles, que permitan fortalecer las finanzas municipales y los sistemas fiscales locales con el objetivo de crear, sostener y compartir el valor generado por un desarrollo urbano sustentable de manera inclusiva”.

[Véase: La Nueva Agenda Urbana se pagará por sí sola]

El alto funcionario del Banco Mundial a cargo de las alianzas de la ONU, Mahmoud Mohieldin, comentó que su institución tiene previsto hacer algunos anuncios importantes en la conferencia de Quito, pero se negó a brindar detalles. Sin embargo, en términos generales, dijo que el banco ha estado preparando “más publicaciones sobre financiamiento basadas en casos prácticos para fomentar la zonificación, la regulación de la tierra y un desarrollo urbano y rural adecuado”. Agregó además, que “no nos quedamos sólo con informes de políticas públicas; eso se ve claramente reflejado en el portafolio de préstamos a nuestros clientes”.

Ruanda es uno de esos clientes, y adoptó una política urbana nacional el año pasado en conjunto con una estrategia de crecimiento verde en 2011. Como resultado de estas políticas, el país está haciendo un esfuerzo por concentrar el crecimiento en seis ciudades secundarias en lugar de hacerlo solamente en la capital, Kigali.

De acuerdo con el Ministro de Recursos Naturales de Ruanda, Vincent Biruta, la nueva política urbana “sienta las bases para que la urbanización en Ruanda pueda alcanzar la densificación y el crecimiento económico”. La política fija un objetivo nacional de lograr un 35% de urbanización para 2020. En la actualidad, la población urbana del país asciende al 28%, lo que sugiere una actitud a favor de la urbanización, que a su vez constituye un escollo psicológico fundamental para los países predominantemente rurales.

No es que la urbanización no traiga consigo algunos inconvenientes si no está bien administrada. “Debemos asegurarnos de que las personas que se mudan a las ciudades estén preparadas para participar en la cadena de generación de valor”, comentó Biruta a Citiscope. “La urbanización en realidad no tiene que ver sólo con la infraestructura; también tiene que ver con las calificaciones. Ruanda ha invertido mucho en formación técnica y profesional”.

[Véase: Breaking municipal finance down to its basics]

A lo largo del proceso, Ruanda recibió asesoramiento de ONU-Hábitat, el principal organismo de las Naciones Unidas dedicado a la urbanización, que espera hacer uso de la Nueva Agenda Urbana como un mandato para crear más historias de éxito como ésta.

Antes de Hábitat III, el 28 de septiembre, la OCDE y ONU-Hábitat lanzarán una Red sobre Políticas de Financiamiento de las Ciudades, en París. El director ejecutivo de ONU-Hábitat, Joan Clos, dijo que esta alianza aportará “nuevas ideas, a veces disruptivas, que pueden ayudar a resolver la cuestión del desarrollo y la urbanización”.

Este artículo fue traducido al español a través de un acuerdo entre Citiscope y el Observatorio Latino Americano (OLA) de The New School, una universidad en Nueva York. Puede suscribirse al newsletter quincenal con artículos destacados en español de OLA-Citiscope aquí. Subscribe to weekly updates in English here. 

Citiscope es miembro del Proyecto de Periodismo de Hábitat III; más información aquí.

 

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